Jak na investice. Jejich plánování, potřebnost a přínosy

Zajišťování veřejných statků územní samosprávou souvisí s využitím alokační funkce veřejných financí, která je tradičně decentralizována. Základní otázkou při využití alokační funkce na různých vládních úrovních je rozhodnutí, zda veřejné statky mají být zabezpečovány a financovány centralizované ze státního rozpočtu, nebo decentralizované z rozpočtů jednotlivých stupňů územní samosprávy.

Tato otázka se řeší v návaznosti na analýzu prospěchu, to znamená, kdo má prospěch z veřejného zabezpečování a financování veřejných statků, tj. zda obyvatelstvo celého státu, nebo obyvatelstvo určitého regionu, nebo obce, neboť veřejné statky by měly být zajišťovány i v souladu s preferencemi obyvatel (uživatelů), kteří hradí náklady na tyto statky prostřednictvím daní, případně uživatelským poplatkem, který platí za spotřebu veřejného statku, je-li měřitelná. Přitom charakter užitku je prostorově omezený, přestože veřejné statky jsou dostupné všem bez rozdílu.

Decentralizace zabezpečování některých druhů veřejných statků mezi více vládních úrovní umožňuje vyšší úroveň veřejné kontroly ze strany nejen uživatelů veřejných statků, ale zároveň i poplatníků daní a uživatelských poplatků.

Plánování investic

Každý konkrétní veřejný statek by tedy měla zabezpečovat ta vládní úroveň, která ho zajistí s maximální hospodárností při vynakládání finančních prostředků soustředěných ve veřejných rozpočtech a s maximální užitečností pro uživatele (občany).

Při rozhodování o decentralizaci zabezpečování veřejných statků se musí současně rozhodnout, jak a z jakých finančních prostředků budou jednotlivé stupně územní samosprávy financovat ty veřejné statky, za jejichž zabezpečení jsou odpovědny.

Zajišťování veřejných statků jako základního článku územní samosprávy, je hlavním úkolem obcí.

Obce zabezpečují:

• národní veřejné statky, to znamená, že užitek z jejich zajištění mají obyvatelé celého státu. Jsou to většinou čisté veřejné statky (například výstavba a údržba silnic, regulacei vodních toků apod.), tj. o veřejné statky, které se netýkají jen obyvatel dané obce, ale prospěch z nich mají často i obyvatelé ostatních obcí, případně regionu. Proto se na zabezpečení těchto veřejných statků musí podílet i jiné finanční prostředky než vlastní municipální příjmy, například dotace ze státního rozpočtu.
• upřednostněné statky, kdy stát rozhoduje o produkci, poskytování a v roli poručníka příkazovým systémem (většinou zákonem) zajistí, aby obyvatelé dané veřejné statky užívali, přičemž odpovědnost za zabezpečení těchto veřejných statků přenáší v některých případech na obce, případně vyšší stupně územní samosprávy, a to tehdy, zabezpečí-li je územní samospráva hospodárněji. V těchto případech je zpravidla stanoven celostátně platný standard statku (například u základního vzdělání). To do značné míry ovlivňuje i možnost uživatelů (obyvatel) bezprostředně kontrolovat rozsah a kvalitu upřednostněných veřejných statků, což se pozitivně projevuje v úrovni hospodaření s veřejnými finančními prostředky.
• místní (lokální) veřejné statky, které obce zajišťují především pro jednotlivé občany a u kterých lze měřit spotřebu jednotlivce, a lze tudíž stanovit uživatelský poplatek, například vodné, stočné, vstupné u kulturních služeb apod., které převažují a jsou místně ohraničeny. Zohledňují zpravidla zájmy a preference místních obyvatel a slouží především jim. Respektuje se tudíž zásada prospěchu. Většinou se jedná o smíšené veřejné statky, například zabezpečení zásobování vodou z vodovodu, kanalizace a čistění odpadních vod, odvoz odpadků apod. Některé už mají charakter poplatkových služeb, za které musí občané, případně ostatní subjekty, platit (cena, tj. uživatelský poplatek za službu), ale z nejrůznějších důvodů (nejčastěji proto, aby nevznikaly negativní externality) přispívá obec na jejich financování ze svého rozpočtu (tzn. de facto i z daňového výnosu).

Obce zajišťují čisté veřejné statky i smíšené veřejné statky, kdy už lze kvantifikovat podíl jednotlivce na spotřebě, nelze však dělit kvalitu služby, tato spotřeba je dobrovolná.

Upřednostněné, národní a lokální veřejné statky zajišťuje obec, ústřední vláda se ale vždy podílí na jejich financování.

Veřejné statky zajišťuje obec sama prostřednictvím svých municipálních podniků, nebo prostřednictvím zakázky u soukromého sektoru, zejména v případě smíšených veřejných statků. Při zabezpečování veřejných statků se může spojit se soukromým sektorem a založit také společný podnik, jestliže to bude hospodárnější.

Volba mezi těmito způsoby zajišťování smíšených veřejných statků závisí na charakteru trhu. Konkurenční prostředí zpravidla pozitivně ovlivňuje hospodárné a efektivní využívání finančních zdrojů, snižování nákladů apod., což není zanedbatelné ani v případě veřejných prostředků.

Prostřednictvím municipálních podniků (zpravidla příspěvkových organizací) je vhodné zabezpečovat veřejné statky pro občany tehdy,

• jde-li o nezbytné služby, u kterých je nutné zajistit jejich absolutní spolehlivost a obec se v tomto směru nemůže z nejrůznějších příčin spolehnout na soukromou firmu. Příslušný orgán územní samosprávy je odpovědný za jejich zabezpečení i odpovědný za financování nákladů na tyto služby. Je tomu tak v případě čistých veřejných statků a u tzv. upřednostněných (poručnických) smíšených veřejných statků (vzdělání, péče o zdraví apod.);
• není-li konkurenční prostředí, ve kterém by mohla obec vybírat provozovatele a je-li monopol soukromé firmy nežádoucí, protože by vedl k vysoké ceně, kterou by musela obec zaplatit za veřejné statky, nebo vysokému uživatelskému poplatku (ceně), který by musel zaplatit občan (zneužití monopolní pozice). To by mohlo způsobit nedostupnost spotřeby veřejných statků pro některé nízce příjmové skupiny obyvatel;
• nebude-li možné v konkurenčním prostředí najít soukromou firmu ochotnou zajišťovat veřejné statky pro občany.

Zabezpečování veřejných statků je většinou spojeno s investicemi, které jsou finančně nákladné a u nichž je návratnost zpravidla nepřímá, nebo velmi dlouhodobá. Proto je nutno zvažovat, které investiční projekty obec vybere a bude realizovat.

Poněvadž obce pociťují vždy nedostatek potřebných finančních prostředků, musí vypracovat dlouhodobou strategii zabezpečení veřejných služeb (viz zákon o zadávání veřejných zakázek) na základě prognózy finančního hospodaření (rozpočtový výhled), prognózy vývoje jednotlivých druhů příjmů i jednotlivých druhů výdajů a rozboru priorit občanů, podnikatelů i města.

Zodpovědný orgán obce musí zvážit, které projekty zabezpečování veřejných statků, zejména lokálních veřejných statků, jsou oprávněné, a stanovit pořadí jejich postupné realizace, neboť současná realizace více projektů v jednom roce nebo v krátkém časovém období je zpravidla příliš finančně náročná a přesahuje finanční možnosti obce.

Potřebnost investic

Investiční proces zahrnuje fáze:

• příprava investice;
• realizace;
• uvedení investice do provozu.

Příprava investice je velmi důležitá. Je-li možné využít více variant, je nutné porovnat jednotlivé varianty s ohledem na:

• investiční náklady;
• budoucí neinvestiční (provozní) náklady;
• vhodnost budované kapacity s ohledem na současné i budoucí potřeby, možnost postupného zvyšování kapacity apod.

Cílem posouzení jednotlivých variant je minimalizace nákladů při dosažení požadovaného užitku. Součástí analýzy je

• analýza potřeb. Tato etapa analýzy se zaměřuje na analýzu poptávky, tj. priorit občanů, analýzu struktury obyvatel, která ovlivní budoucí poptávku a budoucí požadovanou kapacitu zařízení, analýzu zavedení uživatelského poplatku a jeho změny na vývoj budoucí poptávky. Současně se analyzuje i nabídka, tzn., zda současná kapacita vyhovuje, či je nutná investice, možnosti náhradního řešení. Je účelné vyhodnotit stabilitu pracovních příležitostí a zaměstnanosti, průměrný příjem občana a jeho předpokládaný vývoj, což ovlivňuje schopnost platit poplatek, dostupnost veřejného statku pro různé příjmové skupiny obyvatel. Je nutné respektovat spravedlnost ve spotřebě, tzn. důsledně měřit spotřebu a rozhodnout, zda využít jednotný, či diferencovaný uživatelský poplatek;
• technická analýza, která se zaměřuje na analýzu proveditelnosti investice, analýzu alternativních řešení a výběr optimální varianty, s ohledem na stanovení počáteční kapacity a možné budoucí rozšiřování kapacity a na finanční dopady tohoto řešení;
• nákladová analýza porovnává náklady jednotlivých variant při zajištění srovnatelnosti v čase (pomocí různých metod porovnání efektivnosti investice);
• analýza ekonomického, ekologického a sociálního dopadu. Jedná se o rozbor vlivu investice na zaměstnanost, na zatraktivnění obce a přilákání soukromého kapitálu. Analyzuje se dopad na životní prostředí, soulad s ekologickými, technologickými normami apod. Součástí analýzy je vyhodnocení, které sociální skupiny obyvatel budou mít z projektu prospěch, zda budou výsledky spravedlivé a vyvážené;
• finanční analýza je jednou z nejnáročnějších a nejdůležitějších. Soustřeďuje pozornost na analýzu současných a budoucích příjmů, a to jak vlastních, včetně budoucích uživatelských poplatků, tak dotací a jejich rozložení v čase, vývoj výdajů i rezerv. Analyzuje možnost využít úvěr a schopnost jeho splácení, včetně úroku, možnosti ručení a povahy zástavy;
• institucionální analýza. Součástí této etapy analýzy je rozhodnutí o výběru projektanta, dodavatele, budoucího provozovatele na základě veřejné soutěže, vypracování perfektních smluv, v nichž se přesně vymezí práva a povinnosti obce, projektanta, dodavatele, provozovatele, případně ostatních subjektů.

Obec by měla vždy analyzovat různé způsoby financování potřebné investice, tzn., nemá-li potřebné finanční prostředky, měla by analyzovat dostupnost dotací, možnost využít úvěr, leasing či emisi komunálních obligací a s tím spojené úrokové zatížení, nebo možnost získat potřebné finanční prostředky prodejem majetku a výhody a nevýhody takového prodeje. Na základě důkladné analýzy by měla obec vybrat optimální variantu financování investice, a tím hospodárně vydávat finanční prostředky ze svého rozpočtu nejen v průběhu realizace investice, ale i v budoucnu po uvedení investice do provozu a financování běžných výdajů.

Obec může tedy zajišťovat své investiční záměry různým způsobem. Každý způsob by měla odborně posoudit, aby vybrala ten nejhospodárnější, neboť jen tak se dosáhne hospodárné vynakládání rozpočtových prostředků. Poněvadž obec většinou nemá své odborníky, musí často využít poradenských služeb soukromých subjektů pro vyhodnocení projektů na zajištění veřejných statků i podnikatelských aktivit obcí. Za tyto poradenské služby musí zaplatit, ale zárukou je hospodárnost při financování optimálního projektu, takže vynaložené finanční prostředky za poradenství se obci vrátí. Tyto služby poskytují obcím i velké bankovní ústavy, a to nejen v případech, kdy obec své potřeby musí financovat z úvěru. V tomto případě je riziko výběru neefektivní varianty poměrně malé.

Omezeně se také využívá stabilizační funkce, nicméně zejména v posledních letech se obce snaží stabilizovat na svém území především zaměstnanost, resp. snižovat nezaměstnanost. 

Přínos investic

Z předcházejícího textu je zřejmé, že město před rozhodnutím o realizaci budoucí investice provádí analýzy peněžní (finanční) i nepeněžní. Finanční analýza je probíraná v kapitole „Rozpočtový výhled“. Zde jen stručně zmíníme, že je důležité v rámci rozhodovacího procesu stanovit nejen celkové náklady na investici, ale také formu jejího financování (vlastní zdroje, dotace, návratné zdroje) a v neposlední řadě je také nutné vyčíslit i odhadované budoucí provozní náklady.

Budoucí ovlivnění rozpočtu

Tato kapitola slouží jako shrnutí poznatků probíraných v celé části kurzu „Plánování investic“.

Je třeba si uvědomit, že připravovaná investice ovlivní i plánovací dokumenty municipality. Dozajista ovlivní rozpočet a s velkou pravděpodobností i rozpočtový výhled.

Budoucí příjmy

Pokud bude plánovaná investice (např. plavecký bazén) generovat příjmy je nutné stanovit výši vstupného. Výše úhrady za poskytovanou službu by se měla odvíjet od základního rozhodnutí, bude li služba částečně dotovaná z rozpočtu územního samosprávného celku, či nikoliv. Do kalkulace samozřejmě musí být zahrnuty jak budoucí provozní náklady, tak i vytváření rezervy na budoucí větší opravy.

Budoucí provozní výdaje

Na kalkulování budoucích provozních výdajů a jejich zahrnutí do rozpočtového výhledu se ve velké míře zapomíná. Přitom se může stát, že obec se rozhoduje a nakonec i realizuje více investičních akcí, které v následujících letech budou vyžadovat provozní náklady (např. na mzdy, energie, nákup služeb apod.). Také je velká pravděpodobnost, že obec bude muset k realizaci investic použít i návratné zdroje, které bude v následujících letech splácet. Proto je nezbytné v rámci rozpočtového procesu sestavovat (aktualizovat) reálný a pravdivý rozpočtový výhled a úvahy z předcházejícího textu do rozpočtového výhledu zodpovědně zahrnout.

Jan Eberhard, Jan Obrovský

Foto: vjkombajn, ar130405 z Pixabay

Zobrazit všechny články