Dotace k vnitřní kohezi nepřispívají

Evropské strukturální a investiční fondy (ESIF) jsou klíčovým nástrojem regionální politiky EU s cílem vyrovnávat rozdíly mezi oblastmi. ČR v letech 2004–2022 získala z fondů EU přes 1,8 bil. Kč na rozvoj infrastruktury, vzdělání či inovací. Tyto prostředky měly zejména zlepšit kvalitu života v méně rozvinutých regionech a snížit jejich ekonomické zaostávání.

Podle Indexu kvality života (IKŽ), sestaveného projektem Obce v datech (podle metodik OECD a OSN), je ale situace opačná – nejvyšší skóre mají města v okolí Prahy a jihu Čech, naopak nejnižší ve strukturálně postižených oblastech severozápadních Čech a Moravy. Analýzy společnosti AQE advisors ukazují, že mezi množstvím dotací na obyvatele a kvalitou života obcí prakticky neexistuje korelace. Tím se zpochybňuje efektivita stávajícího přístupu kohezní politiky. 

Metodika

Analýza je sestavena na základě modelu společnosti Obce v datech, která sleduje kvalitu života – Index kvality života (IKŽ) pro všech 206 obcí s rozšířenou působností (ORP) v ČR. Tento index zahrnuje 29 dílčích ukazatelů z oblastí zdraví, životního prostředí, materiálního zabezpečení, vzdělání i společenských vztahů. Obdobnou technikou byly vyhodnoceny územní dopady ESIF z proplacených rozhodnutí o poskytnutí dotací. Index dotací (ID) byl vypočítán jako objem proplacených prostředků z ESIF na jednoho obyvatele v každé ORP (čerpání za období 2004–2023). Základní statistiku o čerpání poskytla data MMR a portál DotaceEU. Metodicky vycházíme z publikací AQE advisors a také zpráv NKÚ o efektivitě fondů, OECD atd. Vlastní analýza používá indexy IKŽ a ID pro každou ORP v ČR. Dále porovnáváme průměry v regionech (krajích) a zkoumáme korelační vztah mezi kvalitou života a výší proplacené dotace v území (včetně přepočtu na obyvatele).

K čemu jsme dospěli

Výsledky ukazují výraznou územní nerovnoměrnost v čerpání prostředků z evropských fondů. Největší objem dotací absolutně i v přepočtu na obyvatele čerpají ORP s vysokou koncentrací obyvatel a vysokou institucionální kapacitou. Například Praha čerpala z ESIF více než 232 miliard korun, Brno přes 132 miliard, Ostrava téměř 95 miliard korun. To odpovídá i ekonomickému významu těchto měst – tvoří jádra metropolitních regionů a jsou sídlem krajských úřadů, univerzit a dalších klíčových institucí.

Z pohledu přepočtu na jednoho obyvatele však vycházejí ještě zajímavější rozdíly. Mezi deset nejvíce podpořených ORP dle tohoto ukazatele patří především menší města, která čerpala vysoké objemy na relativně malý počet obyvatel. Například ORP Jablunkov dosáhl na více než 528 tisíc korun na obyvatele, Soběslav přes 513 tisíc, Tábor 431 tisíc, Kroměříž 413 tisíc korun. Tyto hodnoty překonávají více než dvojnásobně celostátní průměr, který činil přibližně 206 tisíc Kč/os.

Objem proplacené dotace na jednoho obyvatele ORP

Na opačné straně spektra stojí ORP, které obdržely relativně málo. Například Aš – jedno z center strukturálně postiženého Karlovarského kraje – dosáhlo pouze 139 tisíc Kč na obyvatele. Ještě nižší hodnoty čerpání byly zaznamenány v ORP Kraslice, Česká Lípa, Bruntál, Varnsdorf, Bohumín, Orlová či Litvínov. I v těchto případech se jedná o území s dlouhodobě nízkým socioekonomickým skóre a zhoršenými demografickými trendy.

Při detailnějším pohledu na strukturu dotací podle resortů vychází najevo další nerovnosti. Například Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) distribuuje relativně rovnoměrně prostředky i do strukturálně postižených oblastí – vysoký podíl těchto prostředků směřoval právě např. do ORP Aš, Bruntál či Litvínov. Naproti tomu Ministerstvo školství (MŠMT) se orientovalo primárně na metropolitní regiony, kde se nachází vysoké školy – a tudíž čerpání směřovalo spíše do Brna, Olomouce, Ostravy či Prahy. V Karlovarském kraji byly dotační prostředky z MŠMT zanedbatelné, přičemž je prokazatelně dané, že zaostávání periferních oblastí je dáno mj. horšími vzdělávacími výsledky dětí a žáků.

Podobný trend sledujeme u Ministerstva dopravy (MD), kde dominují investice do liniové infrastruktury (dálnice, železnice). Regiony, kde nebyly tyto dopravní stavby realizovány, čerpaly z MD prakticky minimálně – typickým příkladem je ORP Aš (25 tisíc Kč/osoba z MD), zatímco ORP Sokolov (251 tisíc Kč/osoba) z dotací MD významně profitoval. Tato disproporce odráží nejen rozdíly v infrastrukturní vybavenosti, ale i v dlouhodobém plánování dopravních projektů, které není řízeno podle potřeb kvality života obyvatel, ale dle dopravních priorit státu.

Podíl objemu proplacené dotace na jednoho obyvatele dle území realizace a řídícího orgánu

Když porovnáme Index kvality života a Index dotací zjistíme, že mezi nimi neexistuje téměř žádná souvislost. Pearsonův korelační koeficient r=0,0102 ukazuje, že mezi výší dotací do území a kvalitou života v daném ORP není prakticky žádný statisticky významný vztah.

Z toho vyplývá, že dotace nejsou systematicky směrovány do území s nejnižší kvalitou života (zjevně to nebyl žádný záměr ze strany státu), a ještě důležitější je, že ani jejich čerpání nezaručuje následné zlepšení životních podmínek. Například ORP Ostrov má velmi nízký IKŽ (2,2), ale zároveň extrémně vysoký ID (9,98). Naopak ORP Černošice má vysoký IKŽ (7,56) a rovněž vysoký ID (8,26). Dalo by se vyvozovat, že podpořené projekty nemají v území strategický charakter a nevytváří potřebný multiplikační efekt. Tato rozdílná data potvrzují, že dotační intervence nemají predikovatelný dopad na zlepšení životních podmínek obyvatel.

Porovnání IKŽ a indexu dotací

Poznámka: Názvy měst nejsou uvedeny záměrně z důvodu velkého vzorku. Primárně jde ale o posouzení, zda existuje souvislost mezi výší dotace z fondů EU v území ORP a kvalitou života.

Zvláště alarmující jsou výsledky v Karlovarském kraji. ORP Aš má nízké hodnoty ve všech kategoriích a zároveň téměř nulový přístup k prostředkům z operačních programů v oblasti školství, výzkumu a dopravy. Výsledky ukazují, že mechanismus distribuce dotací v ČR nejenže nevede ke snižování regionálních rozdílů, ale může je i prohlubovat.

Obdobný stav lze pozorovat i v některých částech Moravskoslezského kraje – např. ORP Orlová, Bohumín, Havířov – které sice čerpaly určité objemy z MPSV, ale prakticky zcela absentují v oblasti inovací, výzkumu nebo dopravy. Tím pádem zůstávají závislé na sociální infrastruktuře a neprobíhá žádná zásadní strukturální změna, která by vedla ke zlepšení kvality života v delším časovém horizontu.

Shrnutí analýzy ukazuje, že vysoké čerpání dotací v jednotlivých ORP nemusí být v žádném případě známkou úspěchu nebo indikátorem pokroku. Může být naopak projevem schopnosti efektivně administrativně čerpat, aniž by to vedlo k hlubší proměně regionu. V některých případech tak fondy EU suplují investice, které by jinak měly být realizovány ze státního rozpočtu nebo soukromého sektoru, přičemž jejich reálný přínos k vyrovnávání regionálních rozdílů je minimální. Bezpochyby by stálo za hlubší analýzy posoudit nejen objem intervencí do území, ale i jejich účelnost, tedy o jaké projekty šlo a zda měly transformační charakter.

Nad rámec základního porovnání IKŽ a ID je užitečné zkoumat také specifické kombinace jejich hodnot. Lze identifikovat čtyři typologické skupiny ORP:

1. Vysoký IKŽ, vysoký ID – tzv. „elitní ORP“, např. Brno, Černošice, Benešov. Tyto oblasti mají jak vysokou kvalitu života, tak výrazný přístup k fondům. Jsou centry vzdělanosti, inovací a zároveň mají schopné týmy pro přípravu projektů.
2. Nízký IKŽ, vysoký ID – tzv. „ORP s dotační injekcí“, např. Ostrov, Sokolov, Třinec. Vysoká úroveň čerpání zatím není doprovázena adekvátním zlepšením kvality života. Je otázkou, zda se jedná o dočasné zpoždění dopadů, nevhodně podpořené projekty nebo o strukturální bariéry.
3. Vysoký IKŽ, nízký ID – tzv. „soběstačné ORP“, např. Říčany, Praha-východ. Zřejmě čerpají z jiných typů příjmů (daně, investice) a jejich rozvoj není závislý na veřejné dotační politice.
4. Nízký IKŽ, nízký ID – tzv. „zapomenuté ORP“, např. Aš, Kraslice, Varnsdorf, Orlová. Tato kategorie je nejvíce problematická z hlediska politiky soudržnosti EU, neboť přesně tyto oblasti měly být cílem podpory, ale nejsou.

Z hlediska dynamiky vývoje stojí za zmínku, že mezi roky 2017–2022 se v rámci projektu Obce v datech v některých ORP kvalita života mírně zlepšila. Ovšem z analýzy nevyplývá, že by to korelovalo s intenzitou čerpání dotačních prostředků. Například v ORP Třebíč, kde došlo k určitému zlepšení IKŽ, nebyla míra dotací nijak mimořádná. Naproti tomu v ORP Most, kde byly proinvestovány výrazné prostředky, IKŽ stagnuje.

Z dat také vyplývá, že rozdíly v čerpání dotací se mohou skrývat pod agregovanými průměry krajů. Například Karlovarský kraj má při přepočtu na jednoho obyvatele nejvyšší hodnotu dotací ze všech krajů, ale realita ORP Aš a Kraslice ukazuje, že tyto peníze nejsou rovnoměrně distribuovány ani uvnitř kraje. Silné čerpání v ORP Cheb či Sokolov přesahuje krajský průměr, ale slabé ORP zůstávají pozadu.

Za zmínku stojí i sektorové rozvrstvení projektů. V oblastech s nízkým IKŽ převažují „měkké“ projekty – rekvalifikace, komunitní centra, podpora zaměstnatelnosti – jejichž efektivita je dlouhodobě diskutabilní. Naopak v rozvinutých regionech dominují „tvrdé“ investice – výzkumná centra, dopravní stavby, modernizace škol a nemocnic. Tím se opět reprodukuje nerovnost. Chudší regiony „konzumují“ dotace bez růstu kapacit, zatímco bohatší akumulují výhody.

Z hlediska objemu přímých investic do obcí (např. infrastruktura, školství, životní prostředí) jsou rozdíly mezi jednotlivými operačními programy velmi významné. Například projekty pod správou MMR mají vyšší zastoupení v okrajových regionech, zatímco programy MPO a MŠMT koncentrují svou podporu do metropolitních oblastí. To lze doložit například tím, že v ORP Aš tvoří dotace z MMR téměř 50 % všech prostředků, zatímco z MŠMT jen 3,5 %, zatímco v Brně je tomu v zásadě naopak.

V neposlední řadě je důležité zmínit i to, že absence kvalitního systému evaluace a zpětné vazby ze strany řídicích orgánů znamená, že územní dimenze dopadů fondů zůstává spíše v rovině spekulací. Prakticky neexistuje národní platforma, která by kontinuálně vyhodnocovala, jaký je dopad jednotlivých investic na kvalitu života v čase (je to chyba nebo záměr?). Tento nedostatek zpětné vazby se promítá do neefektivních rozhodnutí a replikace nefunkčních přístupů.

Celkově lze konstatovat, že mechanismus rozdělování dotací v ČR v období 2007–2023 spíše akceleroval dynamiku „úspěch rodí úspěch“. Vysoká korelace mezi silnými centry, vysokým čerpáním a vysokým IKŽ může být interpretována i tak, že fondy EU nebyly schopné plnit svou hlavní roli – vyrovnávat rozdíly. V některých případech se dokonce zdá, že investice pomohly již silným regionům urychlit jejich růst, zatímco slabší regiony nedokázaly díky slabým strukturám (administrativním, znalostním i infrastrukturním) pomoc využít.

Tato zjištění představují závažnou výzvu pro další programové období a pro redefinici přístupu ke kohezní politice – nejen v České republice, ale i v rámci celé Evropské unie.

Diskuze

Výsledky potvrzují, že podpora z ESIF v ČR nefungovala jako mechanismus snižování regionálních nerovností kvality života – naopak v některých případech je prohloubila. Pro pochopení příčin je třeba zmínit několik systémových faktorů. Za prvé, strukturálně postižené regiony postrádají absorpční kapacitu (nedostatek odborných týmů a kvalitních projektů) pro úspěšné získání dotací. Např. karlovarský region prakticky nevyužil dotace na výzkum a inovace, což poukazuje na nízkou připravenost místních aktérů. Za druhé, soutěžní systém preferuje již konkurenceschopná území – silné ORP Brno získává více než desetinásobek prostředků na obyvatele než Aš. To odpovídá i aktuálnímu poznatku NKÚ, že stát nepřiměřeně dotuje i oblasti, které předchozími investicemi neprokázaly schopnost zvýšit konkurenceschopnost. Za třetí, kohezní politika v ČR trpí slabou koordinací – dotační výzvy často směřují spíše na rychlé vyčerpání alokace než na reálné řešení specifických problémů regionů. V praxi to znamená podporu projektů s nízkou přidanou hodnotou z hlediska regionálního rozvoje. V neposlední řadě chybí komplexní monitoring a evaluace dopadů – MMR nedostatečně vyhodnocuje dlouhodobé efekty podpory. Bez tohoto zpětnovazebního mechanismu nelze upravovat alokace efektivně a současně zjišťovat, zda dotace skutečně zlepšují životní podmínky obyvatel.

Dále je vhodné připomenout, že Česko má obecně velké regionální rozdíly. OECD konstatuje, že ČR patří k zemím s největším meziregionálním rozpětím v ukazatelích zdraví, zaměstnanosti či veřejných služeb. Např. produktivita v Praze je zhruba o 80  % vyšší než v nejchudším severozápadním regionu. Propojování těchto strukturálních nerovností s nesprávným nastavením fondů vedlo k situaci, kdy „úspěšní se stávají úspěšnějšími“ – viz rozdíly mezi vyspělými ORP a periferiemi. V neposlední řadě snižuje efektivitu i fakt, že řada nejpotřebnějších obcí nemá dostatečné know-how pro přípravu projektů vyhovujících striktním pravidlům EU, což systém dále upevňuje ve prospěch měst s lepší infrastrukturou a kvalitou lidských zdrojů.

Závěr a doporučení

Analýza ukazuje, že stávající model alokace ESIF v ČR nevedl k očekávanému vyrovnávání regionálních rozdílů. Cíle kohezní politiky nejsou naplňovány, zejména v Karlovarském, Ústeckém a Moravskoslezském kraji. Dotace tam (v současné podobě) nezlepšují kvalitu života lidí. Naopak bez cílených změn přetrvává nerovnost nebo se ještě zvětšuje. Doporučení pro zvýšení efektivity jsou tedy následující:

• Zacílení na strukturálně postižené regiony. Zavést systém bonifikací a preferencí pro projekty z nejzaostalejších oblastí (např. vyšší míra spolufinancování, zjednodušená pravidla). Umožnit, aby dotační výzvy explicitně řešily problémové okruhy těchto regionů.
  
• Posílení absorpční kapacity. Investovat do místních kapacit, školení úředníků a neziskových organizací pro přípravu kvalitních projektů. Současně redukovat nadbytečnou byrokracii, aby i menší obce a firmy mohly čerpat dostupné zdroje.
  
• Strategické zaměření a koordinace. Přehodnotit prioritní oblasti programů tak, aby podporovaly dlouhodobé transformační cíle (např. diverzifikaci ekonomiky postižených regionů). Vyřadit projekty s minimálním dopadem. Důležité je navázat spolupráci mezi resorty a kraji, aby intervence byly komplexní.
  
• Zlepšení monitoringu a evaluace. Zavést systémové nástroje pro pravidelné vyhodnocování socio-ekonomických dopadů EU projektů (barometry kvality života, demografické změny apod.). Nejde jen o to vyčerpat prostředky, ale sledovat, jak konkrétní výzvy přispívají ke zlepšení kvality života. Sledovat výsledky, ne výdaje.

• Zavádění inovativních řešení v nejpostiženějších regionech. Pokusit se testovat a následně implementovat netradiční inovativní řešení (například formou regulatorních sandboxů v oblasti sociálních inovací, bydlení, vzdělávání či regionální správy), které umožní rychleji identifikovat funkční postupy, snížit byrokratickou zátěž při experimentování a případně rozšířit ověřené nástroje do dalších regionů.
  

Přijmutí těchto doporučení by mohlo posunout kohezní politiku v ČR z formálního „čerpat s přínosem“ k účinným investicím, které skutečně rozvíjejí slabší regiony. Jinak hrozí, že fondy EU budou i nadále jen potvrzovat zavedenou hierarchii území, místo aby přinášely inovace a vyrovnávaly rozdíly.

Jan Havránek